Jak działa nadzór nad prawem miejscowym?
W mijającym tygodniu zainteresowanie opinii publicznej wywołało jedno z rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Małopolskiego. Organ nadzoru stwierdził, że rada miasta nie może kreować nieuzasadnionych przywilejów.
Istota sprawy dotyczyła wstępu na kąpielisko miejskiego funkcjonującego w ramach Parku Zakrzówek. W czerwcu 2024 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę zawierającą zapis: „Mieszkańcy Krakowa, posiadający Kartę Krakowską, mogą wejść na teren Parku Zakrzówek poza kolejnością”. Organ nadzoru stwierdził, że taki przepis narusza istotnie przepisy ustaw oraz Konstytucji RR, stąd należało stwierdził nieważność uchwały w całości. Z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego można zapoznać się tutaj.
Niezależnie od istotnego problemu dotyczącego pozycji prawnej mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego oraz zakresu jego uprawnień sprawa ta stanowi okazję do przybliżenia istoty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Artykułom prasowym dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego towarzyszą uwagi dotyczące celowości działania zarówno rady miasta jak i wojewody. Stawianie pytań w rodzaju: „Co z kolejkami do kąpieliska?” w kontekście tej sprawy świadczy o niezrozumieniu mechaniki działania nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Samorząd musi przestrzegać prawa
Samorząd terytorialny jest jedną z władz publicznych funkcjonujących w Rzeczpospolitej Polskiej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne zgodnie z zasadą decentralizacji – samodzielnie. Oznacza to, że mają one swobodę w zakresie wyznaczania własnych priorytetów w ich wykonywaniu zadań oraz wyboru środków służących do ich realizacji.
Niemniej jednak samorząd terytorialny jak każda inna władza publiczna musi działać na podstawie i w graniach obowiązującego prawa. Dlatego też działalność JST jest nadzorowana przez administrację rządową pod kątem legalności działań JST. Ustalenie przez organ nadzoru, że samorząd naruszył prawo powoduje zastosowanie środków nadzoru określonych prawem. Przepisy Konstytucji RP ściśle określają prawne podstawy stosowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Z kolei przepisy ustrojowych ustaw samorządowych precyzują kompetencje organów nadzorczych oraz tryb wykonywania samego nadzoru.
Ograniczenie nadzoru nad samorządem terytorialnym tylko do kryterium zgodności z prawem (legalności) oznacza, że organy nadzoru nie mogą ingerować w celowość działań prowadzonych przez samorząd terytorialny. Niedopuszczalne jest także ocenianie w trybie nadzorczym ich gospodarności i rzetelności.
Tryb nadzoru nad prawem miejscowym
Przepisy konstytucji przewidują, że organami nadzoru nad samorządem terytorialnym są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Do kompetencji premiera zastrzeżono tylko najbardziej drastyczne uprawnienia – np. możliwość zawieszenia organów JST w wykonywanych w czynnościach w związku z przedłużającym się brakiem skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Wojewodowie wykonują tzw. „nadzór ogólny” – nadzorują wszystkie uchwały podejmowane przez organy stanowiące JST oraz mogą nadzorować wszystkie uchwały lub zarządzenia wydawane przez organy wykonawcze JST. Z kolei kompetencje regionalnych izb obrachunkowych obejmują tzw. „nadzór finansowy”. Izby badają legalność wieloletnich planów finansowych, uchwał budżetowych, uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zaciągniecie kredytu długoterminowego oraz uchwał wyrażających zgodę na emisję obligacji przez daną JST itp.
Uchwały podejmowane przez organy stanowiące JST w terminie 7 dni od daty ich podjęcia muszą trafić do właściwego wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej. Od momentu otrzymania uchwały organ nadzoru ma 30 dni na ocenę jej legalności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może w trybie administracyjnym wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w którym stwierdzi nieważność całości lub części uchwały. Może natomiast wnieść skargę na taką uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Co istotne jednostka samorządu terytorialnego nie może być zaskakiwana wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Do postępowań nadzorczych stosowane są odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd pojawia się konieczność zawiadamiania JST o wszczęciu postępowania nadzorczego przez organ nadzoru i umożliwienia jednostce złożenia wyjaśnień w sprawie.
Nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością uchwały
Trzeba zauważyć, że nie każde naruszenie prawa przez JST oznacza nieważność uchwały organu JST Ustawodawca przewiduje, że tylko „istotne naruszenie prawa” przez organ stanowiący daje podstawę do stwierdzenia nieważności jej całości lub części. Jeżeli naruszenie prawa nie będzie „istotne”, to organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze w którym ogranicza się do stwierdzenia naruszenia prawa.
W sprawie dotyczącej preferencji w zakresie wstępu posiadaczy Karty Krakowskiej na kąpielisko miejskie wojewoda doszedł do wniosku, że naruszenie prawa było „istotne”. Co jednak oznacza ten przymiot w praktyce prawa administracyjnego? „Istotność” naruszenia prawa jest pojęciem prawnie niezdefiniowanym. Dlatego termin ten wykładany jest przez sądy administracyjne. Dwa, cytowane niżej, orzeczenia dobrze oddają aktualne rozumienie tego pojęcia:
Za "istotne" naruszenie prawa wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
- Wyrok NSA z 25.01.2024 r., I OSK 863/22, LEX nr 3691970.
Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.
- Wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 2498/16, LEX nr 2589098.
Sądowa kontrola nad rozstrzygnięciami nadzorczymi
Rozstrzygnięcia nadzorcze nie są ostateczne. Organ stanowiący może nie zgodzić się ze stanowiskiem wojewody lub RIO i skierować sprawę do sądu. Samorząd terytorialny z jednej strony związany jest konstytucyjną zasadą legalizmu i dlatego podlega nadzorowi ze strony administracji rządowej. Z drugiej zaś JST korzystają z konstytucyjnego prawa do sądowej ochrony swojej samodzielności. W ramach tego uprawnienia samorządy mogą zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego.
Urząd Miasta Krakowa informuje, że rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego nie zostanie zaskarżone do WSA. Niemniej jednak warto zapoznać się z tym aktem nadzoru, gdyż wojewoda w części faktycznej uzasadnienia dokładnie opisał przebieg postępowania nadzorczego. Z kolei w części prawnej w obszernym zakresie wyłożono zasadnicze motywy rozstrzygnięcia.
Istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych. Ingerencja administracji rządowej w sprawy samorządu inna, niż ta oparta na zasadzie legalności i w postaci nadzoru w praktyce uniemożliwiałaby realizację zasady samodzielności. Dlatego rolą organów nadzoru jest przestrzeganie porządku prawnego obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewodowie oraz Regionalne Izby Obrachunkowe mają swoimi rozstrzygnięciami eliminować naruszenia prawa , a nie wymuszać na jednostkach samorządu terytorialnego konkretne działania.
