Czym różni się opinia od uzgodnienia?

W ubiegłym tygodniu na BEST wyjaśnialiśmy różnice pomiędzy „kontrolą” i „nadzorem”. Dzisiaj wyjaśnimy różnice pomiędzy „opiniowaniem” i „uzgadnianiem” w obszarze administracji publicznej.

Pojęcia „opiniowanie” i „uzgadnianie” w języku potocznym są często używane zamiennie. Jako pojęcia prawne oznaczają one jednak inne rodzaje stosunków administracyjnoprawnych. „Przy czym „opiniowanie” i „uzgadnianie” stanowiska wpisuje się w szerszą kategorię – kategorię współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie jest taką szczególną sytuacją występującą w toku postępowania administracyjnego, w której dwa (lub większa liczba organów administracji publicznej) podejmują wspólne czynności celem załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Norma prawna określa organ prowadzący sprawę (organ główny) i zobowiązany do jej merytorycznego załatwienia oraz organy współdziałające z nim, które w toku takiego postępowania przedstawiają swoje stanowisko organowi głównemu. Jednakże przedstawienie takiego stanowiska może następować w różnych postaciach – zazwyczaj „opinii” lub „uzgodnienia”, a niekiedy w przypadku „zatwierdzenia”.

Charakter opinii

Powszechnie przyjmuje się, że „opinie” mają charakter niewiążący[1]. Oznacza to, że stanowisko organu współdziałającego wyrażone w opinii nie wiąże organu głównego, który załatwia sprawę. Organ ten może wydać decyzję administracyjną z rozstrzygnięciem odmiennym, niż to które zostało przedstawione w opinii. Jakkolwiek w uzasadnieniu do decyzji administracyjnej konieczne jest odniesienie się do tezy opinii i wyjaśnienie motywów na których oparł się organ załatwiający sprawę pomijając jej tezę. O istocie „opinii” wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny[2] stwierdzając, że:

Opinia wydana w trybie art. 106 § 2 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść oczywiście może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli Sądu rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię.

Przykłady opinii:

1. Komitet Rewitalizacji opiniuje projekt miejscowego planu rewitalizacji.
2. Dyrektor parku narodowego opiniuje decyzję ministra właściwego ds. środowiska w sprawie udzielenia odstępstw od zakazów obowiązujących na terenie tego parku.
3. Wojewódzki konserwator zabytków przy rozpatrywaniu wniosków w sprawach wywozu zabytków lub innych przedmiotów za granicę może zasięgać opinii instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami.

Charakter uzgodnienia

Inaczej rzecz się ma z uzgodnieniami. „Uzgodnienie” w przeciwieństwie do „opinii” ma charakter wiążący dla organu głównego. Oznacza to, że nie ma on możliwości wydania decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu odmiennym, niż tez wyrażona przez organ uzgadniający sposób załatwienia sprawy. Istotę „uzgodnienia” ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu[3] stwierdzając, że:

Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.

Przykłady uzgodnień:

1. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego ochroną konserwatorską wymagane jest uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
2. Wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dotyczy to również robót prowadzonych w otoczeniu zabytku.
3. Wydanie decyzji o usunięciu drzew lub krzewów na terenie formy ochrony przyrody wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Dotyczy to np. parków krajobrazowych, rezerwatów przyrody, obszarów Natura 2000.

Tryb współdziałania

Współdziałanie organów administracji publicznej może występować w przypadku indywidualnych spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Przepisy tzw. prawa materialnego określają formę współdziałania, tzn. czy ma ona postać opinii lub uzgodnienia, oraz zakres spraw wymagających współpracy organów.

Z kolei tryb współdziałania regulowany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego[4] lub przepisami szczególnymi określającymi tryb postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Zasadą jest, że decyzja administracyjna może być wydana tylko po zajęciu stanowiska w sprawie przez organ współdziałający. Jakkolwiek przepisy szczególne mogą przewidywać, że brak wyrażenia stanowiska w terminie określonym przepisami prawa oznacza wydanie pozytywnej opinii lub wydanie uzgodnienia. Jeżeli brak jest tego rodzaju regulacji i decyzja administracyjna wydana jest po mimo braku obowiązkowych opinii lub uzgodnień, to możliwe będzie wznowienie postępowania w takiej sprawie. Nawet, jeżeli będzie ona prawomocnie zakończona.

Uzyskanie „opinii” lub „uzgodnienia” w postępowaniu administracyjnym nie jest obowiązkiem strony. Jest to obowiązek organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną. Niedopuszczalne jest „przerzucanie” konieczności uzyskania opinii na obywatela.

Przepisy k.p.a. przewidują, że organ współdziałający ma obowiązek zawiadomić strony i uczestników postępowaniu o zajęciu stanowiska w sprawie. Oznacza to, że współdziałanie nie odbywa się tylko pomiędzy organami administracji publicznej. Zasad czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym obowiązuje także w odniesieniu do współdziałania. Organ współdziałający powinien zająć stanowisko w sprawie niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania zajęcia stanowiska. Samo zajęcie stanowiska, niezależnie od tego czy przyjmuje formę opiniowania lub uzgadniania następuje poprzez wydanie postanowienia. Postanowienie takie może zostać zażalone do organu nadrzędnego nad organem opiniującym przez strony lub uczestników postępowania.

Szkolenie

Zapraszamy do udziału w dwudniowym szkoleniu online „Stosowanie k.p.a. w praktyce po ostatniej nowelizacji”, które odbędzie się 26–27 sierpnia 2025 w godzinach 9:00–13:00. Podczas zajęć uczestnicy zgłębią najważniejsze zasady i etapy postępowania administracyjnego, właściwość organów, doręczenia – w tym e‑doręczenia – upoważnienia i pełnomocnictwa, a także tryby nadzwyczajne, mediację, zawieszenie i umorzenie postępowania. Szkolenie obejmuje także nowości wynikające z ustawy o doręczeniach elektronicznych – m.in. artykuł 45a k.p.a. – oraz ochronę danych osobowych w świetle decyzji PUODO. Zajęcia oparte są na przykładach z praktyki urzędniczej i orzecznictwie, co pomaga skutecznie unikać błędów proceduralnych i wzmacnia kompetencje administracyjne. Cena: 605 zł netto przy zgłoszeniu do 12 sierpnia, później 665 zł netto.

Jakub Dorosz-Kruczyński