Wicepremier Władysław Kosiniak-Kamysz zapowiedział złożenie przez posłów PSL projektu ustawy likwidującego dwukadencyjność wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Oznacza to, że być może w wakacje Sejm zajmie się jednym z najbardziej kontrowersyjnych samorządowych tematów.

Limit dwóch kadencji przez jakie wójt może sprawować swój urząd w danej gminie został wprowadzony przez Sejm VII kadencji, z inicjatywy grupy posłów Prawa i Sprawiedliwości w 2018 r. W poprzednich latach postulat wprowadzenia takiego ograniczenia do polskiego porządku prawnego był formułowany nie tylko przez środowiska prawicowe, ale też liberalne (.Nowoczesną w 2015 r.) oraz lewicowe (Ruch Palikota).

Pierwotny projekt ustawy zakładał, że ograniczenie dwukadencyjności zostanie wprowadzone z mocą wsteczną. Ostatecznie, po poprawkach Senatu przyjęto rozwiązanie w którym ustawowy limit kadencji zaczynał bieg wraz z kadencją, która rozpoczęła się po wyborach samorządowych, które odbyły się w październiku 2018 r. Tym samym wójtowie, którzy uzyskali wówczas mandaty i zostali ponownie wybrani w wyborach w 2024 r., nie będą mogli ubiegać się o kolejną kadencję w 2029 r.

Krytyka samorządowców

Dwukadencyjność była od początku krytykowana przez organizacje samorządowe, które wskazywały na niezgodność z tego rozwiązania z przepisami Konstytucji RP oraz postanowieniami EKSL. Problem konstytucyjności ograniczenia liczby kadencji wójta jest bardzo złożony i niejednoznaczny prawnie. Z jednej strony przepisy konstytucji nie regulują praw wyborczych obywateli w wyborach wójta. Określenie trybu wyboru organu wykonawczego, pozostawiając tę kwestię do określenia ustawodawcy zwykłemu. Dość przypomnieć, że przywrócone w 1990 r. samorządowe gminy miały organ wykonawczy w postaci kolegialnego zarządu, który był wybierany przez radę gminy. Powszechne wybory wójta zostały wprowadzone dopiero w 2002 r.[1]. Stąd ciężko jest argumentować, że reforma z 2018 r. ograniczyła konstytucyjne prawa wyborcze obywateli. Przeciwnicy dwukadencyjności wskazują jednak na inne wątpliwości prawne – ograniczenie samodzielności wspólnot samorządowych, czy ograniczenie obywatelskiego prawa dostępu do służby publicznej[2].

Argumenty "za"

Zwolennicy wprowadzenia dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wskazują na szereg argumentów natury społeczno-politycznej, które czynią to rozwiązanie korzystnym zarówno z punktu widzenia jakości życia publicznego, jak i funkcjonowania samych samorządów. Przede wszystkim, ograniczenie liczby kadencji ma zapobiegać powstawaniu lokalnych układów władzy, które – przy braku rotacji – często przeradzają się w trwałe struktury opierające się na nepotyzmie, klientelizmie i nieformalnych powiązaniach polityczno-biznesowych. Długoletnie sprawowanie funkcji przez te same osoby prowadzi do sytuacji, w której urząd staje się „prywatnym folwarkiem”, a nie przestrzenią służby publicznej.

Kolejnym silnym argumentem jest potrzeba odnowy klasy politycznej. Dwukadencyjność otwiera system na nowych ludzi, umożliwia większy dopływ świeżych idei i zmniejsza barierę wejścia dla młodszych pokoleń. Zmiana personalna może oznaczać także zmianę stylu zarządzania – bardziej transparentnego, otwartego na dialog społeczny i mniej opartego na politycznym kunktatorstwie. Zwolennicy reformy wskazują również na zwiększenie zaangażowania obywatelskiego: widok wciąż tych samych kandydatów zniechęca wyborców, podczas gdy nowi pretendenci mogą pobudzić zainteresowanie kampanią i skłonić większą liczbę osób do udziału w wyborach.

Kontekst systemowy

Nie bez znaczenia są też wzorce międzynarodowe. W niektórych, zachodnich państwach demokratycznych  – ograniczenia kadencyjne funkcjonują z powodzeniem i są postrzegane jako istotne narzędzie zapobiegające oligarchizacji władzy. Podkreśla się także, że silna demokracja nie musi opierać się na jednej osobie – przeciwnie, stabilność i skuteczność władz powinny wynikać z trwałości instytucji oraz kompetencji urzędników, a nie z przywiązania do konkretnego lidera.

Choć temat dwukadencyjności budzi silne emocje, powinien zostać osadzony w szerszym kontekście – kontekście problemu uspołecznienia polskiego samorządu terytorialnego. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej zwraca uwagę, że dyskusja o ograniczeniu liczby kadencji powinna być prowadzona w szerszym kontekście zmian ustrojowych, obejmujących m.in. reformę finansowania samorządów, większe włączenie obywateli w procesy decyzyjne, przejrzystość działania organów gminnych i powiatowych, czy wzmacnianie pozycji wspólnot lokalnych wobec administracji centralnej. To nie sam limit kadencji decyduje o jakości lokalnej demokracji, ale całościowy model zarządzania oparty na odpowiedzialności, rotacji, kompetencji i zaangażowaniu mieszkańców. Dlatego zamiast skupiać uwagę wyłącznie na „być albo nie być” dwukadencyjności, warto zastanowić się nad tym, jak zbudować bardziej partycypacyjny, transparentny i odporny na patologie system samorządowy – taki, który będzie nie tylko sprawnie zarządzany, ale też realnie współtworzony przez obywateli.

Stanowisko FRDL

Kwestie te zostały szerzej omówione w stanowisku FRDL i innych organizacji pozarządowych p.t. „Konieczność systemowej odnowy samorządności lokalnej w Polsce. W dniu 35-lecia pierwszych demokratycznych wyborów samorządowych”. Czytamy w nim m.in., że: „W polskiej samorządności lokalnej przeszliśmy od modelu obywatelskiego, komitetowego, wspólnotowego do modelu menadżerskiego jednoosobowego i coraz częściej upartyjnionego. Rady lokalne mają w Polsce znaczenie marginalne. Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza prezydenta, przy jednoczesnym braku równoważących rozwiązań systemowych, spowodowały powstanie niezwykle silnej, spersonalizowanej pozycji władzy. W Polsce lokalnej mamy do czynienia z silnym mandatem polityka stojącego na czele lokalnych struktur administracyjnych i mającego w swojej dyspozycji wszelkie zasoby z tą strukturą związane”. Koncentrowanie się w debacie publicznej tylko na kwestii dwukadencyjności nie pozwoli na wprowadzenie realnych zmian w polskiej samorządności.

Z pełnym stanowiskiem można zapoznać się pod tym linkiem.

Jakub Dorosz-Kruczyński

 

[1] Co zresztą było przedmiotem krytyki twórców reform samorządowych – Jerzego Regulskiego, Michała Kuleszy i Jerzego Stępnia.

[2] Trzeba pamiętać, że wójtowie są zarazem pracownikami samorządowymi zatrudnianymi w urzędach gmin na podstawie wyboru.